Introducción

Hacia finales de siglo XX, América Latina entró en una nueva etapa que conllevó la muerte del modelo que, desde el siglo XIX, se orientaba como referente fundacional y que descansaba en el principio de existencia de una nación homogénea y la universalidad de una sola cultura. La suposición de la unidad nacional se fragmenta, emergen etnias y pueblos como sujetos de derechos colectivos; ahora la identidad de los Estados latinoamericanos se alimenta con el llamado multiculturalismo.^[2] Este cambio se refleja como tendencia general en las reformas emprendidas en el plano constitucional en la mayoría de países latinoamericanos,^[3]y en paralelo con la apertura económica y la consecución de proyectos transnacionales de gran envergadura, especialmente cuando se trata de acceder a recursos forestales y minero-energéticos (Martí i Puig, 2007).

La imposición de medidas económicas como la liberalización de los mercados, las grandes inversiones de empresas transnacionales y la necesidad de disponer de materias primas en las llamadas áreas de frontera o fronteras interiores, incorporaba a los Estados-nacionales hacia una economía cada vez más abierta de carácter neoliberal.^[4] Esto conllevó nuevas presiones sociales sobre la base de una modernización precaria que aumentaba la pobreza, la desigualdad y la injusticia social (Martí i Puig, 2007). Recalquemos entonces que este nuevo modelo económico correspondía también a un giro político hacia la vía democrática o, más específicamente, hacia la democracia “participativa”. Es decir, se trataba de una política estatal que buscaba integrar otros sectores sociales y populares antes marginados de la posibilidad de gobernar o hacer parte de las decisiones del Estado, luego de las experiencias autoritarias en la llamada “década perdida”.^[5]

En este contexto, la importancia de las demandas indígenas en el continente precisamente radicó en el cuestionamiento al modelo que homogenizaba y negaba la diversidad cultural de los países latinoamericanos, pero también se circunscribió en las profundas transformaciones económicas y políticas en sus territorios.^[6] Para Willem Assies (2005), la intersección de la movilización étnica y las reformas jurídicas y administrativas gubernamentales en el contexto latinoamericano se expresa en una doble vía: por un lado, una política de la “identidad étnica” configurada desde la movilización social y las demandas de las organizaciones indígenas; y, por otro lado, una política de reconocimiento establecida desde los nuevos modelos constitucionales.^[7] Este renombramiento o refundación de los Estado-nación en el continente, configurados como pluriculturales y multiétnicos, enmarcados en nuevos ordenamientos jurídicos y administrativos, se inició en Nicaragua en 1987, luego en Brasil (1988), le siguieron Colombia y México. (1991), Paraguay (1992), Perú (1993), Bolivia (1994) y Ecuador en 1998. Venezuela sería el último país en adherirse en el año 2000. Así, 14 países en el continente (Chile y Guatemala, fueron las excepciones) siguieron estas reformas en el marco de la creación del convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (en adelante OIT) de 1989, lo que generó la base para el reconocimiento de una serie de derechos étnicos y colectivos por parte de los países latinoamericanos.^[8] (Gros, 2010).

Según el filósofo y antropólogo chileno José Bengoa (2000) en los años de 1990, este nuevo interés hacia los pueblos indígenas y “la cuestión indígena” emerge en el marco de las movilizaciones sociales y la visibilidad de sus demandas no solo en Latinoamérica, sino en el mundo asociado a las luchas por el cumplimiento de los derechos humanos, ambientales y culturales, dentro del cual se incluirán los derechos a las minorías étnicas. Así, algunos investigadores de los nuevos movimientos sociales latinoamericanos —desde la sociología, la antropología o las ciencias políticas— resaltan que el carácter protagónico del actor étnico en la década de 1990 es decisivo.^[9] No obstante, la movilización indígena latinoamericana antecede al nuevo multiculturalismo constitucional. Su emergencia política, más que una situación espontánea o coyuntural asociada al avance o desarrollo de una jurisprudencia internacional sobre derechos étnicos y culturales, habría que analizarla como un proceso histórico político-organizativo desde la década de 1970, incluso mucho tiempo antes, y que confluye y emerge a nivel nacional e internacional en una coyuntura particular dos décadas después. José Bengoa (2000) señala que, desde la década de 1980, con la madurez y consolidación de las organizaciones indígenas, este discurso se tornó como un instrumento para cuestionar el proyecto homogéneo de la nación de la élite criolla que subsistió en la gran mayoría de constituciones latinoamericanas durante casi todo el siglo XX. Sin embargo, este proceso sociopolítico definido como el “despertar indígena” a su vez fue confluyendo en las reformas constitucionales de los países latinoamericanos, proceso histórico que podíamos denominar como heterogéneo por la diversidad de organizaciones y movilizaciones étnicas que surgieron en el continente; simultáneo, ya que en la mayoría de países se configuró en las últimas tres décadas del siglo XX; y contextual, porque las similitudes o diferencias convergen o divergen dependiendo de los diferentes contextos socio históricos propios de cada país.

Entendiendo este despertar indígena latinoamericano como heterogéneo, simultáneo y contextual, analizamos y proponemos algunos elementos comparativos que nos permiten reflexionar sobre la influencia y el protagonismo de las demandas indígenas en las reformas constitucionales de 1988 y 1991 en Brasil y Colombia, respectivamente. Nos parece interesante establecer un diálogo entre el caso brasileño y colombiano, más allá de que fueron los primeros países del cono sur en adoptar los cambios jurídicos multiculturales, y con una composición similar en cuanto a la proporción demográfica de la población indígena en relación con la población nacional entre un 3 y 6% (Martí y Villalba, 2013). Interesa pensar que además estas reformas se circunscriben en un complejo periodo histórico de crisis política y social que proyectaba la necesidad de profundos cambios constitucionales o inclusive una refundación de las bases democráticas de sus gobiernos.^[10]

En este contexto, explicaremos los primeros acontecimientos y demandas de la movilización indígena, representadas en los testimonios de sus líderes y la historia de sus organizaciones en cada uno de estos países. También, señalaremos los principales derechos étnicos consignados en cada una de las constituciones y el carácter multicultural de las reformas^[11], para finalizar reflexionando sobre las diferencias y los dilemas que los indígenas enfrentan en el marco de la ciudadanía multicultural que, a pesar de ofrecer una jurisprudencia avanzada en materia de derechos étnicos, culturales y territoriales, presenta los más altos niveles de violencia contra las comunidades, sus líderes y organizaciones políticas, y los territorios indígenas.

El Movimiento Indígena Colombiano y su participación en la Asamblea Nacional Constituyente

A la constituyente llegamos después de un largo proceso de lucha en el que debimos enfrentar tanto al Estado, como a los sectores de derecha e izquierda del país, que se negaban a reconocer nuestra existencia y los derechos que tenemos. Por eso, es importante aclarar que nuestros logros en la constituyente no fueron un regalo del gobierno; allí solo recogimos lo que veníamos sembrando a costa de gran dolor, lagrimas, cárcel y la muerte de muchos de nuestros dirigentes. Contamos sí, con un sinnúmero de personas no indígenas de toda Colombia, sin cuyo apoyo nunca habíamos podido tener acceso a ese espacio. Pero nada fue gratuito (Lorenzo Muelas Hurtado, 2012, p. 44).^[12]

Como lo declara Lorenzo Muelas, la participación del Movimiento Indígena Colombiano (en adelante MIC) en la constituyente de 1990 significó una oportunidad histórica para la lucha indígena. La historia política del MIC estuvo asociada a la defensa y la lucha por la tierra en la región del Cauca, desde principios del siglo XX en el suroeste de los Andes colombianos.^[13] Luego de la violencia política generalizada en la década de 1950 en Colombia^[14], entre los años de 1960 y 1970 este movimiento indígena reemergió en el marco de las disputas por la tierra entre sectores rurales del país, en el contexto de la implementación de una reforma agraria que buscaba la redistribución de tierras y el mejoramiento de las condiciones económicas del campesinado colombiano (Archila y Piñeros, 2010). Así, en el periodo conocido como Frente nacional (1958-1974)^[15], en casi todas las zonas rurales del país surge la movilización campesina a favor de la reforma agraria y en contra de los poderes regionales centralizados en las grandes propiedades o haciendas que perpetuaban el latifundismo.^[16]En esta época surgieron las primeras guerrillas insurgentes, como el Ejército Popular de Liberación - EPL, el Ejército de Liberación Nacional - ELN y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC. Estas guerrillas armadas fueron especialmente perseguidas por el gobierno frente nacionalista, que, al mismo tiempo de hacer intentos de modernización en el campo colombiano y siguiendo el modelo norteamericano, intentó reprimir la avanzada contrainsurgente, influenciada por el triunfo de la Revolución Cubana (Molano, 2015).

En ese contexto de conflicto por las tierras se creó en 1971 el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), organización de carácter indígena que paulatinamente fue distanciándose de las organizaciones y luchas campesinas existentes hasta entonces. Con la aparición del CRIC, la lucha indígena por la tierra se impulsó desde la identidad étnica, más allá de la identidad de clase, asociada a la lucha campesina y obrera (Archila y Piñeros, 2005). Además, de sus demandas territoriales y étnicas, la organización indígena de carácter regional también denunciaba la violencia política y militar ejercida contra las comunidades y los líderes indígenas. Estos reclamos y denuncias por la violación de los derechos humanos hicieron que el movimiento indígena tuviera un alcance nacional inclusive internacional.^[17]

En la década de 1980, el MIC logró consolidarse y expandirse a nivel nacional en un momento político de represión a la movilización social.^[18] A partir de un proyecto político de unidad, tierra, cultura y autonomía, y al tener como base el modelo organizativo del CRIC y la consolidación de las relaciones interétnicas entre diferentes etnias del país, nació la Organización Nacional Indígena de Colombia (en adelante ONIC).^[19] Así, algunos líderes de organizaciones de diferentes pueblos indígenas y provenientes de diferentes regiones como los Andes colombianos, la Orinoquia y la Amazonia, confluyeron en una sola organización buscando dar una identidad más sólida a diversos reclamos, entre ellos la necesidad de una autonomía política territorial y el respeto a las tradiciones culturales, como la lengua, la medicina tradicional y la participación política a nivel local y nacional.

En los inicios de 1990 era indispensable para la sociedad colombiana reactualizar una promesa de paz que parecía inalcanzable.^[20] La apertura económica y política pareció ser la solución como garantía y legitimidad de un Estado históricamente débil (García, 2001). La reformulación constituyente representó la vía de salida frente a la profunda crisis que dejaba el incremento de la guerra sucia y la incorporación de la economía del narcotráfico en las estructuras políticas del Estado.^[21]

Esta crisis insostenible llevó a los sectores intelectuales, políticos y sociales a la necesidad de repensar el país y terminar, al menos de manera formal, con la exclusión histórica de otras formas de organización social y política, impuesta por el Frente Nacional.^[22] Así, la sociedad colombiana, liderada por el movimiento estudiantil, convocó en 1990 públicamente una ANC con la intención de incluir democráticamente otros sectores sociales del país, y posibilitar un acuerdo político que conllevara el fin de la violencia generalizada.^[23]

La tarea de la ANC consistió en crear una “Carta Magna” que definiera una nación, basada en la inclusión social y democrática, con un pacto social y una reestructuración política bajo otros modelos participativos de representación (Chavarro y Rampf, 2014). Pero también su aparición debe interpretarse en el marco de las negociaciones de paz fracasados de los gobiernos anteriores. El optimismo y la esperanza en una democracia plena, basada en la participación política de sectores sociales y populares históricamente marginados, pareció ser la carta de salvación frente al aumento de la pobreza y la desigualdad social, por un lado, y el incremento del conflicto armado en los territorios rurales, por el otro. ^[24]

Al igual que los países de la región, esta promesa de paz y refundación iba en paralelo con la implementación de reformas económicas neoliberales que imponía la incorporación de inversión extranjera y la liberación de mercados. De este modo, los cambios constitucionales y estructurales se sostuvieron desde políticas de apertura económica neoliberal y contaron con el apoyo de sectores empresariales nacionales e internacionales. Por consiguiente, estas reformas se ajustaban (como casi toda la historia colombiana) también en las necesidades e intereses norteamericanos y sus políticas antidrogas, además de la presión internacional ante las violaciones contra los Derechos Humanos (Palacios, 2003).

Durante este periodo, indiscutiblemente la ONIC obtuvo un protagonismo político importante e inusitado en relación con el Estado y la sociedad nacional. No obstante, contradictoriamente a su ideario de “unidad” y acercamiento con las comunidades locales, su participación en el proyecto constituyente en un primer momento significó el aumento de las tensiones y las luchas internas en la organización indígena; esto provocó que la ONIC renunciara a convertirse en un partido político, y más bien apoyara el proceso constitucional, configurando propuestas y respaldando los representantes indígenas como constituyentes (Laurent, 2005).

No obstante, a pesar de estas tensiones dentro de la organización, se puede decir que la ONIC tuvo un papel primordial en las propuestas y configuraciones acerca del reconocimiento de los derechos étnicos en la ANC. Las memorias del Tercer Congreso Indígena señalan, reiterativamente, que las conquistas y los logros en ella no eran el objetivo final de la lucha indígena, sino el medio para avanzar en nuevos logros para el movimiento indígena.^[25] Además, la ONIC logró superar las tensiones sobre la elección de los constituyentes indígenas al colocar un representante de forma directa, aunque no como partido político indígena, sino más bien como ideólogo y recopilador de las ideas surgidas desde el congreso indígena.^[26]

La ANC significó una trasformación para las organizaciones indígenas que, lejos de ser pasivas ante este protagonismo político, se aliaron con otros sectores (estudiantiles, campesinos y afrocolombianos) y cuestionaron el mismo ejercicio de participación y reestructuración constitucional. Resaltamos que, para los representantes indígenas y sus reivindicaciones, los cambios constitucionales basados en el reconocimiento de derechos generales y específicos (como ciudadanos y como indígenas) obedecían a la necesidad de corregir siglos de discriminación y exclusión. Los líderes se apropiaron del discurso y la imagen de la etnicidad, y desde una performatividad efectiva justificaron y aseguraron la presencia e incorporación de sus demandas en la reforma constitucional. Así, en el contexto de los debates sobre la vinculación del convenio 169 OIT, incorporado en la ley 21 de 1991, se presentaron denuncias de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta contra violaciones de derechos humanos por parte del Ejército colombiano. Las denuncias de estos indígenas fueron altamente divulgadas y encontraron un escenario propicio de visibilidad. El MIC logró entonces enfocar la atención en el tema de la violencia en sus territorios.

La participación política en la consecución de una reforma constitucional significó para el MIC una gran revolución en términos de derecho positivo.^[27] El debate sobre las propuestas e iniciativas de los indígenas en materia de derechos territoriales y étnicos posibilitó respuestas más concretas en términos de política pública en relación con el Derecho a la Educación indígena y el Derecho a la Propiedad Territorial Colectiva. La ONIC orientó y amplió sus reclamos por la defensa del Derecho de Propiedad sobre el suelo, el subsuelo y los recursos naturales. Y este tema fue uno de los puntos de mayor tensión entre los constituyentes indígenas y el gobierno, durante y después de la asamblea constituyente. De igual modo, se continuó con la lucha por la constitución, el saneamiento, la ampliación y la legalización de los resguardos indígenas.^[28]

En fin, la reforma constitucional redefinió la relación de los grupos étnicos con el Estado y ‘reconoció’ un amplio conjunto de derechos étnicos, llegando incluso a otorgarles el lugar de autoridades dentro de su estructura y, por ende, de administradores de las políticas públicas (Gros, 2010). Así, la Constitución Política (CP) de 1991 garantizó tres tipos de derechos: en primer lugar, los derechos culturales que consisten en el reconocimiento del pluralismo étnico y cultural, el respeto a las lenguas y el derecho a una educación bilingüe e intercultural.^[29] A su vez, el Estado reconoció las fuentes múltiples de la identidad nacional, a la vez que dejó de reconocer como religión oficial la iglesia católica, permitiendo la diversidad de creencias y religiones. Este punto es fundamental ya que históricamente las comunidades indígenas, desde la ley de 1890, estuvieron bajo su tutela oficial.^[30] Además, incluyó el reconocimiento de sus autoridades tradicionales desde el concepto del derecho tradicional o consuetudinario.^[31]

En segundo lugar, las normas de orden constitucional de 1991 otorgaron gran estabilidad y legitimidad a la propiedad colectiva indígena: los resguardos.^[32] Estas connotaciones a la propiedad indígena, dadas por la CP, se inspiraron, por un lado y en buena parte, en el nuevo carácter de territorio (como espacio de vida de un pueblo) que le otorga el Convenio 169 de 1989 a la propiedad indígena.^[33] No obstante, por otro lado, estas medidas también se pueden analizar desde el reordenamiento territorial y el proceso de descentralización administrativa que reestructuraba al Estado. Esto se comprueba en los derechos de autogestión o autonomía que reconocen a los territorios indígenas como Entidades Territoriales Indígenas (ETI) con las funciones y competencias que tienen otras unidades políticas administrativas (alcaldías y gobernaciones) y el ejercicio de jurisdicciones dentro de su ámbito territorial, por parte de las autoridades indígenas legalmente constituidas.^[34]

Un tercer aspecto relevante fue la instauración de la circunscripción política/institucional especial indígena, es decir, la posibilidad de la participación política con dos curules como senadores o diputados en el Congreso de la República y uno en la Cámara de Representantes. Esto abrió un desarrollo de la jurisprudencia especial indígena: el derecho a la tutela y la consulta previa. Así, la constitución de 1991 se colocó en la vanguardia sobre derechos étnicos y autonómicos en la región latinoamericana, pero a su vez configuró un proceso de institucionalización o burocratización de las organizaciones indígenas inmersos ahora en ciudadanía multicultural y los dilemas de un Estado multicultural.^[35]

La Constitución de 1988 y los movimientos indígenas en Brasil

No Brasil, de fato existe desde a década de 1970, o que podemos chamar de movimento indígena brasileiro, ou seja, um esforço conjunto e articulado de lideranças, povos e organizações indígenas em volta de uma agenda comum de luta, como é a agenda pela terra, saúde, educação e outros direitos. Foi esse movimento indígena articulado, apoiado por seus aliados, que conseguiu convencer a sociedade brasileira e o Congresso Nacional Constituinte a aprovar, em 1988, os avançados direitos indígenas na atual Constituição Federal. (Gersem Baniwa, liderança indígena, 2007)

Quando pudermos considerar o passado dos povos indígenas com seus métodos de sobrevivência e suas experiências como orientação para melhorar o futuro do índio, saberemos então que os caminhos traçados de acordo com o pensamento do índio também estão voltados para o sentimento de brasilidade e expressam preocupação com as coisas do Brasil. (Marcos Terena – União das Nações Indígenas, 1981)

En Brasil, el Decreto-Ley nº 5.540, del 2 de julio de 1943, declaro la fecha del 19 de abril como “Dia do Índio” bajo las directrices de líderes indígenas. El gobierno de Getulio Vargas (1937-1943) aceptó esa fecha porque, en la misma data, varios líderes indígenas del continente decidieron participar en el Primer Congreso Indígena Interamericano, realizado en México en 1940. Durante este congreso se creó el Instituto Interamericano de Pueblos Indígenas, también con sede en México, cuya función era velar por los derechos de los pueblos indígenas en América. Brasil no se adhirió de inmediato al instituto, pero luego presentó su adhesión, lo que resultaría con la creación del Dia do Índio. Esta era una forma diplomática del gobierno Vargas para apaciguar las relaciones problemáticas con las poblaciones indígenas y las acusaciones de genocidio por parte del gobierno, tras la expansión de la colonización en la amazonia brasilera. No obstante, esta fecha conmemorativa sentó precedentes para problematizar la presencia indígena en la formación y la defensa de las fronteras nacionales, y como consecuencia, cuestionaba los proyectos expansionistas como la “Marcha para o Oeste” (1937-1945)^[36] y la expedición “Roncador-Xingu” (1943-1948).^[37] Este cuestionamiento constituía parte de una especie de "redescubrimiento del indio brasileño", pero en realidad obedecía a la necesidad de lograr procesos de integración territorial (Garfield, 2000).

De todas maneras, podemos afirmar que la historia de los movimientos indígenas contemporáneos en Brasil se puede organizar a partir de períodos y tipos de agencia que intermediaron las relaciones entre los pueblos indígenas y la sociedad brasilera. El primer período puede denominarse Indigenismo Gubernamental Tutelar, que duró aproximadamente un siglo y se caracterizó por la creación y fuerte presencia del Servicio de Protección Indígena - SPI. Este último luego fue reformulado para convertirse en la Fundación Nacional Indígena - FUNAI, que aún se encuentra activa. ^[38] La creación del SPI estuvo fuertemente influenciada por la idea vigente en la época de la “relativa incapacidad de los indígenas”, por lo que debían estar bajo la “tutela” del Estado. El SPI se convirtió en portavoz y representante de los indígenas dentro y fuera del país. Paralelamente al trabajo de la SPI se desarrolló un proceso conocido como la “integración y asimilación cultural” de los pueblos indígenas bajo la tutela del Estado, que en la práctica significó la apropiación efectiva e inexorable de sus tierras y la negación de sus identidades étnicas, es decir, un proyecto de genocidio y exterminio de pueblos indígenas (Luciano 2007). En este sentido, la SPI y posteriormente la FUNAI, desde la concepción que las originó, siempre han vivido con esta contradicción: proteger para dominar, integrar y asimilar el indio. Aún hoy, la misión de la FUNAI de carácter tutelar es contradictoria, porque mientras se posiciona como protectora y aliada de los indígenas, supone la “relativa incapacidad indígena”, e ignora y hasta denuncia los intentos de emancipación de los indígenas como estrategia final frente a la expropiación de las tierras indígenas y la extinción definitiva. Así, la comunidad indígena se convierte en ciudadanos comunes, alojados en los estratos más pobres y excluidos de la sociedad brasilera, donde también son excluidos y forzados a la integración civilizatoria, permitiendo el olvido de sus culturas, historias y lenguas indígenas.

El segundo período de la movilización indígena puede denominarse Indigenismo No Gubernamental. Este comenzó alrededor de 1970 y se caracteriza por la introducción de dos nuevos actores: la Iglesia Católica renovada y la aparición de organizaciones civiles vinculadas a sectores progresistas de la academia brasilera (en su mayoría antropólogos). La Iglesia católica, a través de la Conferencia Nacional de Obispos de Brasil-CNBB, instituyó una pastoral específica para trabajar con pueblos indígenas y un Consejo Misionero Indigenista-CIMI. La pastoral indígena, así como las demás pastorales, tiene básicamente un rol de asistencia a las necesidades básicas, mientras que el CIMI tiene un rol más bien político de articulación, apoyo, difusión y denuncia de temas relacionados con las luchas indígenas. Así, la aparición de organizaciones indígenas, asesoradas por algunos intelectuales, intentaron quebrar con el monopolio del Estado y las antiguas misiones religiosas, cuestionando sus doctrinas civilizatorias. Entre muchos, podemos mencionar la OPAN (Operación Amazonia Nativa), el CTI (Centro de Trabajo Indigenista), la CCPY (Comisión Pro-Yanomami), el ISA (Socio -Instituto Ambiental), etc. Estas organizaciones comenzaron a asumir, en muchas situaciones, el protagonismo de la cuestión indígena en Brasil. Según Gersem Luciano Baniwa (2007), este fue el periodo más importante y enriquecedor de la lucha y el aprendizaje político para el movimiento indígena brasilero, a pesar de que en plena dictadura militar (1964-1985) se pusieron en marcha ambiciosos proyectos para integrar la Amazonia en la economía nacional, a costa de la destrucción del medio ambiente y el desplazamiento de las poblaciones indígenas.

El más emblemático de aquellos proyectos fue la construcción de una carretera de más de cuatro mil kilómetros entre la ciudad de Cabedelo, en el Nordeste, y la ciudad de Lábrea, cerca de la frontera con Bolivia. El proyecto, que nunca se completará del todo, se inauguró en 1972 con el objetivo de crear grandes explotaciones agrícolas, controlar mejor las fronteras y llevar los pobres a las nuevas tierras, evitando una reforma agraria que la dictadura rechazó (Luciano, 2007). Tal como en el periodo de Vargas, la integración y el sacrificio de los indios parecían ser requisito para llevar el orden y el progreso a la nación. No obstante, la lucha indígena en esta época se esparció por todo el país, desde los pueblos, pasando por los municipios y estados o departamentos, hasta la capital Brasilia.

Probablemente, las causas del surgimiento de las organizaciones indígenas son múltiples y surgen como reacción a la política de asimilación e integración (indígenas, ONG y sociedad) emprendida por el Estado en la década de 1970, la proliferación de organizaciones no gubernamentales pro indígenas y también como resultado de los avances y las demandas previstas en la constitución de 1988. Además, la descentralización del apoyo financiero de la cooperación internacional estimuló el surgimiento de organizaciones con el claro propósito de acceder a recursos, principalmente enfocados en temas ambientales. La retracción del Estado y el vaciamiento político-financiero del organismo indigenista, FUNAI, también requirió que el movimiento y las organizaciones indígenas se fortalecieran, ampliaran sus alianzas gubernamentales e interlocutores, en la búsqueda de superar la creciente ausencia del Estado y de la FUNAI en la vida asistencial de las comunidades. En términos globales, los temas ambientales, al involucrar la discusión sobre tierras indígenas y la descentralización de la cooperación internacional, y al actuar de manera preferencial en el área de proyectos, requirieron el surgimiento de organizaciones indígenas y su fortalecimiento (Luciano, 2007). Así mismo, las inversiones educativas en áreas indígenas resultaron en el surgimiento de nuevos líderes, quienes comenzaron a dinamizar la agenda de las comunidades en la búsqueda de respuestas y soluciones a los problemas enfrentados, como es el caso del surgimiento de docentes y agentes indígenas en cuestiones sobre salud y educación.

Frente al régimen de excepción característico de la década de 1970, entre los propósitos de los discursos en disputa figuraba la modificación del Estatuto del Indio (1973)^[39], legislación indigenista de carácter profundamente tutelar. Pero esta iniciativa, por parte del Estado, estuvo directamente relacionada con intereses capitalistas de carácter liberal basados ​​en proyectos de desarrollo que descaradamente agravaron la situación de los colectivos indígenas establecidos en el territorio nacional. El pretexto utilizado por los representantes del Estado fue que tal legislación “estatuto” no servía a los intereses de los grupos indígenas. No obstante, para un sector académico y político compuesto por antropólogos, profesores universitarios, misioneros, juristas, líderes indígenas, entre otros, es evidente que la anulación del “Estatuto do Indio” favorecía los intereses económicos de grandes grupos empresariales interesados ​​en la tierra y la mano de obra indígena, que entraría en un mercado laboral en calidad de supuestamente “libre” e integrada a la sociedad para fortalecer la inversión extranjera en la amazonia brasilera.

En ese contexto, para los indígenas era necesario hacer una transformación de los atributos y funciones de la FUNAI y la política de asimilación, integración o “emancipação”. Esta institución indigenista debería empezar a actuar como un mecanismo de representación indígena ante el Estado y no como un instrumento de asimilación de los pueblos indígenas. A pesar de que representaba cierta visión proteccionista, las reformas a la FUNAI y específicamente el Estatuto do Indio terminaron siendo utilizados por parte del gobierno militar como justificación para la creación de propuestas asimilacionistas que atentaban definitivamente contra la pervivencia de las culturas indígenas.

Mário Juruna, destacado líder indígena xavante^[40], conocido a través de las publicaciones periódicas de los años setenta y ochenta por su lucha en defensa de las tierras indígenas, declararía en 1981 que la FUNAI no vio a los indios como personas. De hecho, en su opinión, nadie veía a los indios como adultos. La propia FUNAI, responsable de la defensa de los derechos indígenas, fue, según Juruna, uno de los principales responsables de las desviaciones de la ley (Graham, 2011). Esto ocurrió no solo para mantenerse de forma condescendiente frente a las prácticas ilícitas cometidas contra los pueblos indígenas, sino principalmente por omitir la asistencia política que debía fortalecer las organizaciones indígenas en defensa de sus demandas. En palabras de Juruna: “A Funai pode [poderia] cumprir sua obrigação aplicando melhor o Estatuto do Índio e não passar por cima e fazer ameaças ao índio com o Estatuto” (PróÍndio, 1982, p. 23). Juruna cuestionó las prácticas realizadas por la FUNAI para obligar a sus empleados a reflexionar sobre los fundamentos políticos de esa institución. Por lo tanto, cuestionaba: “Porque a Funai chama de agitador quem defende o índio? Então nós podemos chamar a Funai de traidora. O próprio Estado tem que reconhecer o índio como brasileiro porque ninguém tem mais direito do que nós (Pró-Índio,1982, p. 23). Como señalaron Fernandes y Coelho (2018), las discusiones relacionadas con el binomio excluyente tutelado/asimilado e integrado/no integrado demostraron ser incompatibles con las visiones de autodeterminación de las organizaciones indígenas. Para muchos líderes indígenas, como Mário Juruna, el derecho a la ciudadanía brasilera no debe ajustarse a políticas asimilacionistas o civilizadoras emprendidas por el Estado, sino basadas en la lógica de los propios indígenas. Para este fin, la integración indígena con la comunidad nacional debe tener lugar en sus propios términos, respetando la cultura de la población indígena.

El antropólogo Darcy Ribeiro, exjefe de gabinete del gobierno de João Goulart (1961-1964) y ex rector de la Universidad de Brasilia (UNB), estableció categorías clasificatorias sobre la condición de los pueblos indígenas en sus relaciones con la comunidad brasilera circundante. Ribeiro (1982) creó una clasificación para los grupos indígenas al acuñar los términos de grupos aislados, en contacto intermitente o permanente, y grupos integrados. Para Ribeiro, estos indígenas integrados o articulados, en su mayoría ya hacían parte del ámbito económico e institucional de la sociedad brasileña. Manuela Carneiro da Cunha (1985) observó que la noción de integrado, defendida por Ribeiro (1982), fue erróneamente apropiado por los redactores del Estatuto del Indio (1973) y por los defensores de los proyectos asimilacionistas. Para Cunha (1985), las clasificaciones realizadas por Ribeiro (1970) se referían a colectivos indígenas, es decir, a grupos étnicos y no a sujetos que los componen individualmente. Otro problema es que la noción de integración defendida por Ribeiro se conformaría con la articulación económica e institucional, es decir, la dinámica de la expansión capitalista con la sociedad circundante, y por lo tanto no cuestionaba la des caracterización étnica basada en las relaciones coloniales, es decir, como resultado del contacto e interacción violenta con la sociedad no indígena.

Como señala João Pacheco de Oliveira (1985), la condicion de índio era definida por el Estado como transitório: “um estágio na caminhada civilizatória do estado de ‘isolados’ até aquele de integrado, (quando então cessariam os efeitos da tutela, ainda que persistissem alguns costumes e valores da tradição tribal) ” (p. 25). Según el Estatuto do indio, al llegar a cierto nivel de integración los pueblos indígenas podrían emanciparse del organismo tutelar (FUNAI), siempre que soliciten oficialmente este trámite a la propia agencia a través de un requisito específico para la solicitud de emancipación.

Entonces, como señaló el antropólogo Eduardo Viveiros de Castro (2006) en una emblemática entrevista concedida al Instituto Socioambiental (ISA), a través del Proyecto Pueblos Indígenas en Brasil, que dio lugar al artículo titulado “No Brasil todo mundo é índio, exceto quem não é”^[41], la política represiva en el contexto del Régimen Civil-Militar (1964-1985) resultó en la divulgación, visibilidad y demandas de los sujetos indígenas por su emancipación. Si la intención fue retirar la tutela del Estado como responsable por la defensa de los derechos indígenas, el resultado fue fallido y, por el contrario, la reacción desde el ámbito social y político preparó el camino jurídico para los cambios que se promulgaron en la constitución de 1988.^[42]

Al abordar el advenimiento de los movimientos indígenas en Brasil, Bicalho (2010a) observó que las organizaciones y las asociaciones pro indígenas confluyeron en el proceso de articulación de estos movimientos, en las condiciones de represión social por parte de la dictadura brasilera. Así, para el autor, no se puede perder de vista el lugar que ocupaba cada una de estas organizaciones y los intereses y demandas indígenas que posteriormente se insertaron en la nueva constitucionalidad de 1988. Por tanto, el lugar histórico y político de estas asociaciones aliadas y las organizaciones pro indígenas deben ser resignificadas constantemente a medida que los pueblos indígenas y sus líderes adquieren relevancia en las políticas estatales por la reivindicación de sus derechos. Las consideraciones hechas por los pueblos indígenas y el contexto de discusión sobre el tema de la asimilación o integración en Brasil configuraron un punto importante: los pueblos indígenas necesitaban articular nuevas instancias y agencias que les permitieran dialogar con el Estado desde su propia lógica, es decir, de forma autónoma, más allá de la FUNAI. Las organizaciones políticas indígenas, en estos términos, se presentaron como una alternativa en esa coyuntura de crisis política y social, resultante del enfrentamiento ante un establecimiento de régimen autoritario y de excepción.

Tras la crítica generalizada al régimen civil-militar de diferentes sectores sociales que promulgaban la libertad política, de género, derechos sociales y laborales, los líderes indígenas debían dialogar con estos sectores. Por supuesto, esto debía darse sin dejar sus reclamaciones específicas. Así empezaron a ascender políticamente. Desde una perspectiva estatal, Brasil estaba experimentando intensos trastornos políticos y sociales. La necesidad de un advenimiento de la democracia, una ciudadanía incluyente y un estado respetuoso de los Derechos Humanos fueron temas que estuvieron en la agenda de los movimientos sociales brasileros.

Poliene Soares dos Santos Bicalho (2010), al analizar los movimientos indígenas en Brasil entre los años de 1970 y 2009, observó que la lucha por el reconocimiento y la garantía de los derechos indígenas se hizo más evidente durante el trabajo de la Asamblea constitucional de 1987. Las articulaciones desarrolladas por los movimientos indígenas dimensionaron su participación en el texto constitucional.^[43] Brasil estaba pasando por momentos de intenso malestar político y social. Este período estuvo marcado por intensas transformaciones políticas que resultaron de la articulación de grupos de interés como académicos, artistas y en general activistas por los derechos humanos y la democracia en general. También por asociaciones y organizaciones indígenas y pro-indígenas articuladas estratégicamente ante las propuestas del gobierno militar, que aun defendían la asimilación de los pueblos indígenas y la homogenización de la sociedad brasileña. No obstante, en este proceso histórico conflictivo surge la Constitución de 1988, que consideró la necesidad de revisar la legislación ordinaria y la introducción de nuevos temas en el debate jurídico relativo a los indígenas, en el curso de un reciente proyecto social y plurinacional.^[44] A partir de la constitución, los proyectos de ley fueron presentados por el poder Ejecutivo y por Diputados con el fin de reglamentar las disposiciones constitucionales y adecuar una vieja legislación pautada por los principios de la integración de los indígenas a la “comunidad nacional” y desde la tutela ejercida por la FUNAI. Junto con los procesos de autodeterminación, ya iniciados en la década de 1970, los diferentes grupos étnicos comenzaron a fortalecer las propuestas relacionados con la creación de políticas educativas específicas. Luego que la promulgación del Decreto No. 26/91 delegara la responsabilidad de la educación escolar indígena del Ministerio de Educación y Deporte (Brasil, 1991), en este campo los mecanismos y las políticas educativas relacionadas con los pueblos indígenas se fueron fortaleciendo institucionalmente, en gran medida por cuenta de la articulación emprendida por los movimientos de profesores indígenas.

Luciano Gersem (2007) denomina el tercer período del movimiento indígena brasilero como indigenismo gubernamental contemporáneo, posterior a 1988. Durante este período, la relación del Estado con los pueblos indígenas se amplió con la creación de diversos órganos en diversos ministerios, con actividades relacionadas con los pueblos indígenas, que rompieron la hegemonía de FUNAI como título y cuerpo absoluto de la política indígena, y el creciente protagonismo de los pueblos indígenas a través de los líderes de sus organizaciones. Sin embargo, el hecho sobresaliente de este período es la superación teórica y jurídica del principio de tutela de los pueblos indígenas y el reconocimiento de su diversidad cultural y organización política. Digo teórico porque hasta el día de hoy este cambio en la Letra de la Ley no se ha implementado en la práctica. La FUNAI, por ejemplo, sigue actuando bajo la tutela y el no reconocimiento de las organizaciones indígenas como interlocutores directos y legítimos de los pueblos indígenas. Si bien el organismo oficial se resiste al protagonismo indígena, otros organismos públicos y agencias multilaterales están comenzando cada vez más a establecer relaciones políticas y operativas directamente con las comunidades y organizaciones indígenas.

Más recientemente, a principios del siglo XXI, la movilización indígena se posicionó estratégicamente en la lucha por el acceso a la educación superior, sin desmantelar la lucha política por el derecho al reconocimiento y el mantenimiento de sus territorios tradicionales. Así, en el caso brasileño, consideramos que el acceso por parte de los sujetos indígenas a la educación superior se vincula con el tema de la tierra y la necesidad de apropiarse de mecanismos políticos y científicos en el intento de acceder a herramientas estratégicas para contribuir en la defensa de los derechos constitucionales y al fortalecimiento étnico. Teniendo en cuenta el significado de la nueva constitucionalidad brasileña, las cuestiones que impulsan las relaciones socioculturales, las redes de solidaridad y las conexiones entre los derechos humanos, jurídicos y políticos a principios de la década de 1990, observaremos que la relación entre el Estado y las políticas sociales dirigidas a los pueblos indígenas no parecen ser significativas en el contexto actual, a pesar de algunos avances y victorias aparentes logradas desde el texto constitucional de 1988^[45].

Consideraciones finales: La ciudadanía multicultural y los dilemas de los Estados multiculturales

El multiculturalismo latinoamericano registrado en la Constitución de Brasil en 1988 y de Colombia en 1991, y el reconocimiento de derechos étnicos allí dispuestos, inaugura una nueva etapa en las relaciones entre los indígenas y el Estado nación. En ambos casos, las reformas constitucionales obedecieron al llamado de la ciudadanía hacia una democracia mucho más participativa e incluyente ante la crisis social y de legitimidad política de sus gobiernos. Por otro lado, estas transformaciones constitucionales y refundacionales también se circunscriben en las reformas político-administrativas que procuraban la modernización y la descentralización del Estado, y la apertura hacia una economía neoliberal (Polanco, 2007). Por este contexto socio histórico, las reformas constitucionales de principios de la década de 1990, basadas en la diversidad étnica y cultural (multiculturalismo), no pueden ser entendidas exclusivamente como desarrollos normativos internacionales o como resultado de una novedosa mentalidad de la filosofía liberal que acompaña al nuevo proyecto neoliberal plasmado desde la economía del capital (Polanco, 2007). Proponemos tener en cuenta también las luchas políticas de los grupos históricamente excluidos que encontraron una oportunidad para debatir y legitimar sus demandas y reivindicaciones en un campo jurídico desconocido en sus alcances hasta el momento.

Los dirigentes indígenas se apropiaron de un discurso acerca de la etnicidad para lograr insertar la causa indígena en el debate histórico nacional sobre la democracia y los derechos humanos. Para ello, reactualizaron o pusieron en cuestión categorías y políticas coloniales específicas, basadas en procesos de resistencia y autonomía particulares e históricas (es el caso de las figuras de resguardo y cabildo en Colombia o las discusiones en torno al Estatuto do indio en Brasil). Las constituciones antiguas que promulgaban la tutela de los indios considerados salvajes o menores de edad están en vías de desaparecer en el camino hacia la civilización y el inevitable progreso. Fundamentadas en los viejos discursos sobre la homogenización y la unidad nacional, los indígenas se resistieron a ellas y a la práctica de la integración o asimilación que enmarcaba y justificaba el despojo de sus tierras ancestrales.

De este modo, la especialización sobre el otro étnico o el relieve de la diferencia cultural como un campo de fuerzas históricas no fue precisamente algo dispuesto solamente desde arriba: el Estado-nación; o desde afuera: el discurso multicultural globalizante. En contraposición, la articulación entre esas fuerzas con la movilización y la organización indígena desde la década de 1970 confluyó en que se acomodaran e instrumentalizaran sus reivindicaciones y demandas históricas en un nuevo régimen político: la ciudadanía multicultural.^[46]

El encuentro de visiones y políticas que se enmarcan en los cambios estructurales que vivían los países del Cono Sur y que se denominó como la “doble transición” fue adquiriendo forma desde el auge de la globalización y las democracias del libre mercado bajo la idea de lo multicultural.^[47] Los procesos de emergencia política y social indígena que tomó forma en las décadas de 1970 y 1980 posibilitaron las bases sociales que sustentan las concepciones de democracia participativa que anhelaban los sectores más progresistas. En ambos casos, sujeto a las especificidades históricas de cada país, las agencias y las organizaciones indígenas fueron ejemplares y educativas para la sociedad mayoritaria.

Como conclusión, podemos afirmar que la década de 1990 marcó un punto de inflexión tanto para las organizaciones indígenas y sus líderes, como para la historia política latinoamericana. En el caso colombiano, con la participación en la Asamblea Nacional Constituyente y la promesa del reconocimiento de las entidades territoriales indígenas por parte del Estado, la comunidad indígena se insertó en la participación electoral y la creación de una ley de ordenamiento territorial que reglamentaría y garantizaría el ejercicio de la autonomía administrativa y territorial de los pueblos indígenas. No obstante, esta participación en los estamentos gubernamentales y la creación de partidos políticos resquebrajó y dividió las formas de organización indígena entre los indígenas andinos y los amazónicos.^[48] Por otro lado, la base legal de las reivindicaciones más fundamentales de los indígenas en Brasil fue construida por la nueva Constitución, los debates y las críticas alrededor de la integración o asimilación del indio. Por esto, la constitución de 1988 garantizó a los pueblos indígenas brasileros la utilización de sus idiomas y sus propios procesos de aprendizaje en la enseñanza básica, inaugurando así un nuevo momento para las acciones relativas a la educación escolar indígena (Fernández, 2017). Adicionalmente, permitió que los indígenas, sus comunidades y organizaciones, como cualquier persona física o jurídica en Brasil, tengan legitimidad para ingresar en juicio para la defensa de sus derechos e intereses. Estableció que los derechos de los indígenas sobre las tierras que tradicionalmente ocupan son de naturaleza originaria; esto significa que son anteriores a la formación del propio Estado, existiendo independientemente de cualquier reconocimiento oficial.^[49]

Sin embargo, la realidad demuestra que cabe a los indígenas y a sus aliados la difícil tarea de hacer cumplir las leyes y garantizar el respeto a los derechos indígenas en la práctica, frente a los más diversos intereses económicos que insisten tercamente en ignorar su existencia. En el caso de los pueblos indígenas en Brasil, a pesar de ciertos avances en el ámbito legal e institucional, el racismo y el desconocimiento de las comunidades son una constante, y el poco, por no decir nulo, avance en la demarcación de sus tierras o “demarcação” fue un pendiente en la constitucionalidad brasilera. En el caso de Colombia, las directrices de los gobiernos neoliberales posteriores a la asamblea constituyente, César Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper (1994-1998), estuvieron mediados por dos procesos en que se integraban marginalmente las organizaciones indígenas: el proceso de participación electoral y la participación gubernamental en la consecución de políticas públicas desde la definición de minorías étnicas reducidas, en el mejor de los casos, a representaciones específicas en el aspecto étnico y cultural. Esta cuestión fragmentó y redujo la capacidad de incidencia de un proyecto alternativo político, liderado o al menos impulsado por las organizaciones indígenas.

Aunque, en su definición primordial la ciudadanía multicultural radica en la defensa de la diversidad sociocultural y la promoción del pluralismo, Díaz Polanco (2007) lo ve como un discurso neutro. Es decir, un enfoque teórico y político de cómo deben acomodarse ciertas sociedades y culturas en el sistema de dominación global; un producto liberal de teóricos y filósofos anglosajones que se envuelve bajo el velo de la universalidad, suponiendo en realidad un tipo de colonialismo que enmarca, controla y define la diferencia cultural. A su vez, este niega las diferencias estructurales políticas, económicas e históricas entre las diferentes sociedades. En otras palabras, el multiculturalismo puede ser una estrategia más de asimilación cultural y pretende ocultar las relaciones de poder entre culturas dominantes y subalternas.

Entonces, tras los derechos étnicos así reconocidos se escondería un propósito homogeneizador neoliberal, que los otorga como una forma más de hacer extensivos sus principios y formas de ver la vida. La crítica apuntaría a que su carácter ideológico es meramente funcional, ya que, bajo la impresión de la igualdad y la tolerancia, el multiculturalismo establece como principio la desigualdad entre las culturas y administra la diversidad cultural en función de los intereses y los valores de la cultura privilegiada o mayoritaria desde el Estado. Según Díaz Polanco, el multiculturalismo habría que desmontarlo en políticas públicas y prácticas de integración al mercado. Más que basado en la tolerancia o respeto por la diferencia, en la realidad reproduce la voracidad etnofágica del mercado (2007).

Tras los avances constitucionales, el multiculturalismo parece plantear nuevas problemáticas y dilemas para los líderes y las organizaciones indígenas, en respuesta a la apertura del Estado y el surgimiento de economías neoliberales, relacionadas con procesos históricos y geopolíticos a nivel global. En este contexto, los discursos y peticiones, liderazgos y formas de organización de los movimientos indígenas configuraron tensiones, desafíos y transformaciones en la conformación de un nuevo discurso y diálogo multicultural con el Estado neoliberal. Entonces, aparecen el lenguaje de las demandas mezclado en conceptos modernos como etnoeducación, medicina tradicional, lengua y cultura propia, que se ponen en relación diferenciada con las políticas sociales o públicas desde el Estado Moderno y sus modelos de desarrollo. Además, se circunscribe el dilema entre la necesidad de afirmar la identidad indígena propia, y al mismo tiempo integrarse en la estructura institucional y el aparataje burocrático de las políticas públicas y las entidades estatales para tratar el tema étnico. Las políticas multiculturales terminan por transformar los liderazgos al interior de las comunidades indígenas y llevan hacia una cierta politización de sus organizaciones. Entonces, aparece un líder indígena dirigente o representante de las comunidades ante la sociedad colombiana en los escenarios político-legislativos conformados y controlados por el Estado. Estos nuevos líderes han logrado converger en espacios nacionales e internacionales, estableciendo nuevas alianzas con actores internacionales y documentándose de otras experiencias indígenas en el continente. Sin embargo, estas nuevas formas de liderazgo han desarrollado otros peligros que van en contra de las mismas luchas indígenas comunitarias. Por ejemplo, una mala comprensión del poder de la representación, repitiendo prácticas clientelistas entre los líderes, partidos políticos y el Estado; poca legitimidad de las comunidades locales que dicen representar; y divisiones, corrupción y debilitamiento de las organizaciones indígenas. Así, el líder indígena que, para su comunidad, en algunos casos también era el médico tradicional o el capitán del gobierno propio, termina convertido en el funcionario cooptado por el Estado.

Otro dilema muy importante es que a pesar de que Brasil y Colombia proclaman y reivindican la autonomía y la protección de las tierras indígenas, los territorios de las comunidades indígenas tienen que convivir con la guerra entre los actores armados legales e ilegales y la presencia amenazante de empresas multinacionales interesadas en bienes ambientales y recursos mineros. El asesinato de líderes y voceros indígenas es una constante en la lucha por la defensa de su territorio. Los dilemas de un Estado multicultural neoliberal radican en que crea leyes para que los indígenas administren sus territorios de acuerdo a sus directrices, además de reconocer sus autoridades en la gestión de su gobierno, y acepta por ley la participación y la concertación de los indígenas en cualquier proyecto que los afecte. No obstante, al mismo tiempo promueve una política extractiva que pone en riesgo la supervivencia de las comunidades indígenas. La constitución política de 1991 en Colombia y la de 1988 en Brasil le dieron nacimiento a un Estado multicultural que nació en el espíritu optimista y esperanzador que marcó la entrada a una verdadera democracia, pero ese optimismo se diluyó entre las leyes de papel y la realidad de la violencia y el racismo estructural del colonialismo latinoamericano. En este sentido, el multiculturalismo, como lo observaba Lorenzo Muelas, constituyente y senador indígena colombiano, parece ser tan solo las leyes blancas que son solo puntos negros sobre el papel.

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Notas

Información adicional

Cómo citar este artículo: Diaz Uribe, M.A y Fernandes Roque, F. (2021). De la homogenización a la diversidad: reflexiones sobre las emergencias indígenas y la ciudadanía multicultural en Colombia y Brasil. Jangwa Pana, 20(3), 373-397. doi: https://doi.org/10.21676/16574923.4300